Título:
Breve análisis comparativo de los sistemas de resolución de controversias en la Unión Europea y el Mercosur.
Introducción: El Derecho comunitario y de la integración
En la segunda mitad del siglo XX, luego de las dos guerras mundiales , comienzan a desarrollarse relaciones interestatales, con objetivos que oscilaban desde lo político-económico-social-cultural a aspectos exclusivamente centrados en el desarrollo o en la cooperación interestadual, que generan instituciones jurídicas nuevas, diferentes de las contempladas en el Derecho Internacional clásico.
Estas nuevas instituciones jurídicas fueron construyendo principios autónomos de derecho que dan origen al Derecho de la Integración y al Derecho Comunitario; que se utilizan generalmente como sinónimos.
Como precursora del actual Derecho comunitario podemos citar la integración federativa, que nace de un acuerdo de voluntades entre unidades políticas soberanamente iguales, que conservan su autonomía pero convienen políticas de interés común que constituyen el pilar de su integración; tal como ocurrió con las colonias inglesas de Norteamérica; y que se puede considerar emparentado con los objetivos que sustentan el sistema de integración europea.
Encontramos dos líneas diferentes entre los autores:
Para algunos, el Derecho comunitario se define como un sistema intermedio en el cual los Estados partes, por un acto de su voluntad soberana y en ejercicio pleno de su soberanía acuerdan, en el marco del Derecho Internacional Público, crear órganos comunitarios, diferentes de los órganos intergubernamentales. Desde esta perspectiva, el Derecho comunitario sería el que emana de los órganos supranacionales de los Estados miembros de las comunidades.
En otra corriente doctrinaria y jurisprudencial, los autores sostienen que es Derecho Comunitario el que se aplica en otros esquemas de integración, que no cuentan con órganos a los que se les ha dotado del carácter de supranacionales sino que son intergubernamentales, pero de los que emanan normativas conforme las condiciones y alcances que el tratado constitutivo les ha otorgado.
La supranacionalidad:
El término supranacionalidad fue incorporado en el Art. 9° del Tratado de París de 1951 que da origen a la Comunidad Económica del Carbón y del Acero, que determina
“Los miembros de la Alta Autoridad ejercerán sus funciones, con plena independencia, en interés general de la Comunidad. En cumplimiento de sus deberes, no solicitarán ni atenderán instrucciones de gobierno ni organismo alguno. Se abstendrán de todo acto incompatible con el carácter supranacional de sus funciones. Cada Estado miembro se compromete a respetar este principio y a no intentar influir sobre los miembros de la Alta Autoridad en la ejecución de sus tareas”.
Los órganos comunitarios designan las personas que los integrarán, quienes actúan según sus conocimientos técnicos, decidiendo según su leal saber y entender, sin estar sujetos a los intereses de gobierno alguno, sino a los de la comunidad. Las decisiones que de ellos emanan obligan a los Estados y se integran al ordenamiento jurídico interno de los Estados miembros, entrando en vigencia de inmediato, sin ningún otro trámite. Las normas creadas por estos órganos supranacionales, prevalecen sobre las leyes de los Estados miembros.
La intergubernamentalidad:
Los órganos intergubernamentales se integran con representantes de los gobiernos de los Estados miembros, de los cuales emana la voluntad orgánica del órgano o de la Organización, respondiendo al mandato de sus respectivos gobiernos, cumpliendo sus instrucciones y atendiendo a sus intereses. El acuerdo que finalmente se concluya, en muchos casos deberá ser sometido a los procedimientos comunes de entrada en vigor de los tratados.
La Unión Europea:
El sistema comunitario europeo, amalgama el carácter federativo contenido en la conformación de la comunidad consensuada libremente, con el concepto de supranacionalidad del que se dotó para facilitar sus objetivos.
Considera la integración europea como un proceso de creación continua, lo que le permite perdurar y fortalecerse.
Mantiene un proceso de integración sustentable, basado en la primacía del Derecho comunitario y en la eficacia directa de sus normas.
La primacía de las normas creadas por los órganos supranacionales, consiste en que estas prevalecen sobre las leyes de los Estados miembros. Esto permite una mayor fluidez y eficacia en la toma de decisiones.
Sistema de resolución de controversias de la Unión Europea
El proceso de integración europeo generó un derecho comunitario emanado de sus órganos, cuyos principios fueron elaborados por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) probablemente ha sido la pieza principal dentro del proceso de integración, de allí que se ha llegado a decir que estamos en presencia de un verdadero “gobierno de los jueces”.
Es necesario determinar si el tribunal presenta las características del derecho internacional o las de un ente con principios distintos. En realidad el Tribunal tiene singularidades que lo diferencian tanto de los tribunales internacionales como de los tribunales nacionales. Tiene asimismo con ellos algunas semejanzas. Estas son:
El TJCE cumple con funciones de un tribunal de justicia internacional. Los Estados Partes pueden acudir para que se resuelvan las controversias con los demás Estados (Art. 170 y 227 TCE).
Cumple con funciones de justicia administrativa, particularidad tomada del sistema francés, por la que a través de recursos se puede impugnar la legalidad de actos que provienen de la autoridad comunitaria. Así se garantiza el respeto del derecho comunitario derivado.
Tiene funciones de Tribunal Constitucional. De esta manera se garantiza la distribución de competencia entre los Estados miembros y la Comunidad. De allí que cada Estado e Institución de la Comunidad solo puede actuar dentro de los límites de las atribuciones que le fueron conferidas.
Ejerce función reguladora o de articulación. De esta manera se impide que los Estados interpreten de manera autónoma el ordenamiento comunitario y, cómo consecuencia, se produzcan interpretaciones contradictorias. Por ello el TJCE ejerce un monopolio interpretativo de última instancia.
Las competencias del TJCE son específicas o de atribución, de allí que la jurisdicción común es de los órganos nacionales.
El TJCE no cuenta con la burocracia necesaria para hacer ejecutar la sentencia, ni los Estados han efectuado cesión de competencias punitivas; por ello, hay un complemento con los Estados Partes que son los que imponen el castigo concreto, ejecutando o en su caso cumpliendo las Sentencias del Tribunal de Justicia.
Como contrapartida de lo anterior y conforme a lo que establece el Art. 4, (7) del TCE, el TJCE es una institución a la que le incumbe contribuir con y como las demás (Consejo, Comisión, Parlamento Europeo) a asegurar la realización de las funciones asignadas a la Comunidad.
El Tribunal tiene jurisdicción exclusiva, dado que los juicios que en él se encuentran se sustraen de pleno derecho de las jurisdicciones nacionales. El Art. 219 (292) en ese sentido establece que: “Es un órgano independiente y autónomo, siendo sus decisiones impuestas y por lo tanto se imponen tanto a las demás instituciones como a los Estado”. Si estos no cumplen se efectúa un recurso de incumplimiento (Art. 171 228).
Una de las características más importantes se refiere al efecto directo (Sentencia Van Gend et Loos del 5/2/63). Sus destinatarios son tanto los Estados como los particulares, ambos obligados y ambos con derechos. Estos pueden exigir su cumplimiento ante los tribunales internos. Para ello el Art. 12 (25) del TCE es interpretado con método sistemático y teleológico. A partir de dicho fallo las normas comunitarias son de aplicabilidad inmediata sin necesidad de conversión nacional. Los Tribunales nacionales están obligados, en los actos de aplicación directa, a hacer efectivo el derecho comunitario.
La primacía del derecho comunitario respecto al derecho nacional tiene como consecuencia que las reglas del primero se impongan a las normas internas de cualquier especie y rango, sean estas anteriores o posteriores. Los Tratados tampoco contenían una cláusula como la presente, por lo que fue el TJCE el que la implantó a partir del caso Costa (15/7/1964). En el se estableció que: los reglamentos tienen carácter obligatorio y son directamente aplicables en cada Estado miembro; esta disposición no esta acompañada de reserva alguna y carecería de operatividad si un Estado pudiera unilateralmente anular los efectos por un acto legislativo oponible a los textos comunitarios. Por todo ello:
- El derecho comunitario esta integrado en los ordenamientos internos de los Estados (teoría monista).
- Los jueces nacionales tienen obligación e aplicar el derecho comunitario.
- La normativa comunitaria puede crear derechos y obligaciones para los particulares: es de aplicación directa.
- Cualquier persona puede pedir a su juez nacional que aplique el derecho comunitario; debiendo este hacerlo independientemente de que la legislación de su país le indique otra cosa.
- La norma comunitaria es de rango superior a cualquier norma del Estado parte.
- No se le pueden oponer al Derecho comunitario normas de derecho interno, cualquiera sea su rango (aunque sean constitucionales), sean estas anteriores o posteriores.
El Mercosur:
En América, los intentos de unificación ocurridos durante el siglo XIX, vinculados con los procesos de emancipación y en la concepción del panamericanismo, son distintos a los procesos de integración que proliferan en el siglo XX; aunque, lamentablemente, el éxito de los mismos ha sido inversamente proporcional a su cantidad.
El Mercado Común del Sur, creado el 26 de marzo de 1991 con la firma del Tratado de Asunción; es una unión aduanera, cuyos propósitos son:
• La libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países;
• El establecimiento de un arancel externo común y la adopción de una política comercial común;
• La coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales entre los Estados partes;
• La armonización de las legislaciones para lograr el fortalecimiento del proceso de integración.
Autores de la talla de Basaldúa, Midón, y Moya Dominguez entre otros, consideran que es una unión aduanera "imperfecta" o "incompleta", dado que la liberalización del comercio intrazona actualmente no es plena. Por otro lado, si bien existe un arancel externo común para muchas mercaderías, hay numerosas excepciones al mismo. Además, cada Estado tiene la facultad de confeccionar una lista en la que se indican qué bienes quedan exceptuados, y puede modificarla semestralmente. Tampoco existe una concreta coordinación de las políticas comerciales entre los estados miembros.
El paso de un esquema internacional a otro comunitario no es fácil y, por supuesto, requiere un proceso. Esto es así dado que, en mayor o menor medida, ello comporta una modificación del principio de soberanía del Estado, por lo menos en la concepción clásica. El pactas sunt survanda es dejado de lado y se trata de asegurar que los conflictos o diferencias que surjan entre los países por la interpretación o aplicación del Tratado o sus protocolos sean resueltos por medios idóneos.
Al no haber una instancia supranacional, no existe una conducción única y coherente en el proceso regional, dándose un cumplimiento imperfecto a la normativa creada por los órganos que tienen capacidad de formularla (CMC, GMC y CCM).
El Dr. Halperín considera que una de las principales falencias del Mercosur esta constituida por la dificultad para desarrollar mecanismos destinados a neutralizar o reducir asimetrías y disparidades estructurales entre los Estados miembros.
Sistema de resolución de controversias del Mercosur
El MERCOSUR contempla para la solución de controversias los siguientes medios:
a) Consultas ante la CCM;
b) Reclamaciones ante la CCM;
c) Los procedimientos comprendidos en el Protocolo de Brasilia (que entró en vigor el 24 de abril de 1993), para solución de controversias entre los Estados o entre particulares; y
d) Acuerdo sobre arbitraje comercial: para proporcionar al sector privado, métodos alternativos para la resolución de controversias que surjan de contratos comerciales internacionales concluidos entre personas físicas o jurídicas de Derecho Privado.
El Protocolo de Olivos (2002, Provincia de Buenos Aires) instituye un “régimen transitorio” que modifica el Protocolo de Brasilia, que no altera sustancialmente la concepción limitada de este último.
Constituye un régimen que ha avanzado y suplido muchas de las deficiencias y omisiones de este último instrumento, aunque presenta algunas falencias y retrocesos. La mas importante de las innovaciones es, la constitución del Tribunal Permanente de Revisión y en la reducción de las etapas previstas en el PB ya que la intervención del GMC se convierte en voluntaria y se abre la posibilidad de que después de las negociaciones directas, mediante acuerdo de las partes en la controversia, se acceda directamente al Tribunal Permanente de Revisión; en una regulación más avanzada de las medidas compensatorias y de las previsiones vinculadas con el incumplimiento de los laudos.
Con respecto al sistema de solución de controversias del Mercosur es importante tener en cuenta, en primer lugar, el carácter intergubernamental de sus órganos, esto significa que no existen órganos supranacionales, en los cuales los Estados hayan delegado competencias legislativas o jurisdiccionales. Además, es necesario que las normas emanadas de los órganos comunitarios sean incorporadas al ordenamiento jurídico nacional ya que no gozan de la aplicabilidad directa e inmediata de la que gozan las normas europeas. A ello hay que añadir la falta de un Tribunal Supranacional o de Casación, que garantice la aplicación uniforme del Derecho del Mercosur, de control de legalidad de las normas del Mercosur y, éste, se convierte en el mayor problema del actual sistema de solución de controversias, ya que los particulares carecen de una vía adecuada para dirimir sus conflictos con los Estados.
Propuestas para el Mercosur:
A los efectos de implementar el “Sistema Permanente” previsto en el Anexo III del Tratado de Asunción de 1991 que dote al Mercosur de un marco de seguridad jurídica, esencial para garantizar el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de las obligaciones por parte de todos los actores involucrados; entendemos que sería menester:
Elaborar e implementar un mecanismo de resolución de controversias definitivo, que contemple diversas acciones y vías según los distintos tipos de reclamos y conflictos que puedan suscitarse en el área.
Que entre los diversos recursos y acciones, se contemplen las cuestiones prejudiciales a fin de lograr una interpretación uniforme de la normativa del Mercosur. Tal como ocurre en el TJCE, en dónde se trata la cuestión prejudicial antes mencionada.
La creación de un órgano jurisdiccional permanente, independiente de los estados partes, que a semejanza del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, brinde seguridad jurídica.
Dotar a los organismos supranacionales que se creen, de algún mecanismo que; a la manera de la mayoría cualificada que estableció para el Consejo Europeo el Protocolo de Niza de febrero 2002; pondere la representatividad de los países en relación a la cantidad de habitantes o a su PBI; cuestión que entendemos podría motivar a Brasil a integrarse con países de menor envergadura geo-económica-demográfica como Uruguay por ejemplo.
Consideraciones finales:
En consonancia con la Dra. Álvarez entendemos que "cada proceso de integración será definido y caracterizado en virtud del objetivo que los Estados intenten alcanzar, y en función de ese objetivo se habrán de determinar los institutos jurídicos y políticos con que se le ha de dotar, a efectos de hacer realidad su concreción".
Es por ello que, las diferencias que se puedan constatar entre los distintos esquemas de integración y el derecho comunitario que de cada uno derive, ya sea por el mayor o menor grado de integración o por las competencias de que se ha dotado a sus órganos, no pueden erigirse en elementos con capacidad suficientes para desconocerles el carácter de tales, en tanto el proceso o la actividad desarrollada por las instituciones que lo componen, atiendan al objetivo propuesto y al interés que los Estados tuvieron en mira al crearlos.
En el caso de la Unión Europea, la necesidad imperiosa de mantener la paz en un espacio históricamente plagado de guerras, necesitó de un fuerte compromiso político que contuviera intereses nacionales exorbitantes; de lo que ha resultado un proceso integracionista substancialmente distinto a todo otro proceso conocido. La Unión Europea es el resultado de un proceso histórico que se desarrolló a lo largo de siglos, con características propias que determinaron la necesidad de adoptar ese sistema institucional como único camino posible de que Europa se “construyera y no se destruyera” (Álvarez).
Es coherente entonces que la UE haya constituido un sistema jurídico, dotando del monopolio del uso de la fuerza –Coertio- y de la delegación de la jurisdicción –Imperium- a sus órganos supranacionales, fundamentado en el principio de primacía; a los efectos de excluir del uso de la violencia en la resolución de sus diferendos a los estados miembros y a sus ciudadanos; con el objetivo de viabilizar su interacción pacífica.
De acuerdo a la clasificación de C. Moore de los Métodos de resolución y administración de conflictos1 adoptan un sistema con un alto grado de coerción, basado en la decisión de un tercero legal (público).
En el caso de los procesos latinoamericanos, mas específicamente del Mercosur, la integración se da motivada por la necesidad de mejorar el nivel de vida de los habitantes y propender al desarrollo económico de los pueblos; por lo que sus objetivos están basados en la alianza para potenciar su capacidad global mercantil, fundamentada en la integración económica, careciendo de la voluntad de integrarse políticamente.
En consonancia con ello, instauran métodos de resolución de controversias asociados a la privacidad y agilidad, basados en la Decisión privada de las partes – como la negociación directa-, y en la Decisión de un tercero de carácter privado –como en el arbitraje-1 que promueven la construcción de un corpus normativo basado en la jurisprudencia emanada de los tribunales arbitrales ad-hoc.
Como ya hemos señalado, no existe una única definición de integración ni un único esquema, cada proceso que se inicia establece sus propios objetivos y mecanismos institucionales y jurídicos, que responden a las necesidades o expectativas de los Estados en un momento histórico y económico determinado.
Dependerá del surgimiento o incremento de necesidades e intereses de los Estados, como así también de las amenazas que la configuración de las alianzas geopolíticas entre otros Estados integrados represente; el impulso que impela en un futuro a la articulación de las voluntades políticas de los Estados miembros del Mercosur a avanzar en la constitución de organismos supranacionales.
Ciudad autónoma de Buenos Aires, 12 noviembre 2009
Glosario:
CCM : Comisón de Comercio del MERCOSUR
CMC : Consejo del Mercado Común
GMC : Grupo Mercado Común
TJCE : Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas
TCE: Tratado Comunidad Europea
PB: Protocolo de Brasilia
PBI: Producto Bruto Interno
UE: Unión Europea
Bibliografía:
Álvarez, Elsa; “ Derecho de la integración y Derecho comunitario” en: http://www.espaciosjuridicos.com.ar/datos/AREAS%20TEMATICAS/PUBLICO/integracion-comunitario.htm
Entelman, Remo; Teoría de conflictos, Ed. Gedisa, Barcelona, 1ª. Edición 2002
Halperín, Horacio; “Mercosur, algunos indicadores de inviabilidad” en http://www.barilochenyt.com.ar/mercosur.htm
Ingino, Laura; Mercosur: Perspectivas Legales y Oportunidades Comerciales en: http://www.venamcham.org/infocenter/mercosur.pdf
Moore, Cristopher, El proceso de mediación, Ed. Granica, Buenos Aires 1995
Rey Caro, Ernesto J. El protocolo de Olivos para la solución de controversias en el Mercosur, Marcos Lerner Editora Córdoba- 2002
Salgado, Alberto Javier; Remmer, Miguel Carlos “ Integración Mercosur - Unión Europea” en http://www.neticoop.org.uy/article465.html
Vilosio, Laura; Mercosur: “Perspectivas legales y oportunidades comerciales” en: http://www.venamcham.org/infocenter/mercosur.pdf
Webs consultadas:
http://www.confrontations.org/spip.php?rubrique12
http://www.neticoop.org.uy/article465.html
http://www.barilochenyt.com.ar/mercosur.htm
http://www.venamcham.org/infocenter/mercosur.pdf
http://www.venamcham.org/infocenter/mercosur.pdf
http://www.espaciosjuridicos.com.ar/datos/AREAS%20TEMATICAS/PUBLICO/integracion-comunitario.htm
www.notariosyregistradores.com/opositores/.../no-ci-005gpb.doc
www.europa.eu.int
